上世纪90年代末，随着大量外来人口涌入，地下空间被利用起来。在2002年5月1日施行的《北京市人民防空条例》第十五条明确规定，“鼓励、支持企业事业单位、社会团体和个人投资人民防空工程建设。人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”
到2004年，北京形成了人防工程出租的高峰，并逐年递增。2004年11月，北京市发布规定，利用地下空间从事旅店、设置宿舍，以及作为其他居住场所的，必须遵守治安、消防、卫生等法规，不得擅自改变空间结构，所容纳的人员不得超过核定人数，房间内人均使用面积不得少于4平方米等。
2005年1月1日，该政策正式开始实施，但地下空间管理混乱的状况并未因此完全改变。随着地下居住人口的不断增多，地下居住者和小区居民的矛盾日益凸显。
